粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，保障国家粮食安全的根本在耕地。保护好耕地，端牢饭碗，在党和国家事业全局中具有基础性、战略性意义。7月20日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第二次会议，研究加强耕地保护和盐碱地综合改造利用等问题，对加强耕地保护和改革完善占补平衡制度提出明确要求。自然资源部认真学习领会，从系统性和全局性的高度深刻理解党中央决策部署，聚焦守牢耕地保护红线、夯实粮食安全根基，进一步完善制度强化监管，全力推进改革部署落地见效。
我县耕地保护形势十分严峻，耕地流失情况未得到有效遏制。为深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署和市委、市政府、市自然资源和规划局的工作要求，加快推进我县耕地保护领域突出问题整改，进一步规范全县耕地保护工作，现制定如下整改方案。
一、指导思想
习近平总书记在2020年底中央农村工作会议上强调“要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度”。在耕地保护早已作为基本国策的背景下，中央近期连续提出要采取硬核举措严格落实耕地保护制度，这实际上是对完善新时代耕地保护治理体系提出了要求。
党的十八大以来，在习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源工作的重要论述指导下，自然资源管理领域一直在推进系统性的重大改革。耕地保护的治理体系属于其中重要一环，需要在价值内涵、体制机制、治理工具等层面响应新时代的要求。
二、工作目标
进一步落实最严格的耕地保护制度，各乡（镇）党委、政府耕地保护意识明显增强，耕地保护责任进一步压实，耕地恢复规范有序，耕地保护目标和耕地“两个平衡”全面落实，耕地减少趋势得到有效遏制，2023年全县消除违法违规占用永久基本农田现象，耕地保护机制进一步健全，耕地保护能力和水平得到全面提升。
三、举措及责任分工
（一）防止耕地“非农化”“非粮化”。
“非农化”指的是耕地被用于农业生产以外的生产经营活动。
国务院办公厅发布了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，坚决制止各类耕地“非农化”行为，明确提出六个严禁：
（1）严禁违规占用耕地绿化造林。禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。（2）严禁超标准建设绿色通道。道路沿线是耕地的，铁路、公路两侧用地范围以外绿化带宽度不得超过5米，其中县乡道路不得超过3米。不得违规在河渠两侧、水库周边占用耕地及永久基本农田超标准建设绿色通道。交通、水利工程建设用地范围内的绿化用地要严格按照有关规定办理建设用地审批手续，其中涉及占用耕地的必须做到占补平衡。禁止以城乡绿化建设等名义违法违规占用耕地。（3）严禁违规占用耕地挖湖造景。禁止以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景。不准在城市建设中违规占用耕地建设人造湿地公园、人造水利景观。（4）严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。新建的自然保护地应当边界清楚，不准占用永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区内的永久基本农田要纳入生态退耕、有序退出。（5）严禁违规占用耕地从事非农建设。加强农村地区建设用地审批和乡村建设规划许可管理，坚持农地农用。不得违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等。（6）严禁违法违规批地用地。批地用地必须符合国土空间规划，凡不符合国土空间规划以及不符合土地管理法律法规和国家产业政策的建设项目，不予批准用地。各地区不得通过擅自调整县乡国土空间规划规避占用永久基本农田审批。
“非粮化”更加严格地细化了粮食种植的政策，特指小麦、水稻和玉米这三大主粮以外的种植，也就是说土地在确保这几大主粮的种植面积后。才能种植棉花、大豆、花生或其它杂粮和经济作物，不可以用来种树、挖塘、建厂房、养殖设施等非粮食作物。“非粮化”具体表现为：
（1）大规模流转耕地不种粮食，被盲目用来扩大城镇面积，开发楼盘、修建道路；有的被用来作为开发区，建厂房；还有的随意提高林带标准；或者将大好农田随意用来退耕还林、还草。（2）占用永久基本农田从事林果业。本来是粮食主产区，被农户自作主张，随意用来种花植树。（3）挖塘养鱼、非法取土。永久基本农田，被随意用来进行搞养殖，挖塘养鱼。（4）闲置、荒芜永久基本农田等。对于耕种不方便、种地经济效益较小的地块，或者边远山区、梯田区、农田灌溉不配套地区，部分农户既不流转，也不自种，随意撂荒，因而造成了土地浪费。
针对该现象，国务院办公厅下发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）文件，提出四个严禁：（1）禁止占用永久基本农田种植苗木花卉草皮。（2）禁止占用永久基本农田种植水果茶叶等多年生经济作物。（3）禁止占用永久基本农田挖塘养殖水产。（4）禁止闲置、荒芜永久基本农田。
对2023年在耕地保护方面仍有令不行、有禁不止，导致土地管理秩序混乱、违法占用耕地问题突出的，实行追责问责。按新增非农实质性违法占用耕地面积计算，除省级及以上交通能源水利等重点项目外，县级违法占用耕地，在涉及自然资源领域的各类考核评比中实行“一票否决”。对因违法严重、整改不力、发生重大典型案件等原因造成县级层面被上级通报、约谈问责的乡（镇），严肃约谈、问责。
（二）严格管控耕地转为其他农用地。
严守耕地保护红线！三部门发文：严格管控一般耕地转为其他农用地。农村地区的土地为什么会是国家的发展基础呢？中华人民共和国成立以来农村地区居民主要依靠耕种农作物来满足日常生活的需求，虽然现在经济发展基础有所改变但土地依然是农村地区居民生活发展的基础。
由此可见耕地无论是对农民家庭还是对国家对发展是有多重要，但由于前期国家对耕地的管理措施并不完善，也直接导致了很多农民改变了其土地的使用性质，所以说为了解决这一问题。
为了严守耕地保护红线！自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合发文：严格管控一般耕地转为其他农用地的文件《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，下面我们来看一下具体有哪些相关的规定：
1. 不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；2.不得在国家批准的退耕计划外，擅自扩大退耕规模；3.不得违规超标准在公路、铁路等用地红外线以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；4.未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；5.未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权等一般耕地转为林地园地等其他农用地；6.确需在耕地上建设农林防护林等应当符合农林防护林建设相关标准；7.严格控制新增农村道路、畜禽养殖建设等水产品养殖设施和破坏耕地保护层种植设施等农业设施建设用地使用一般耕地，确需使用的，应经批准并符合相关标准。
由此可见国家对农村地区的土地使用问题进行了严格的控制，并且管理制度也越来越完善，只有严格化、规章化制度的管理才能更长久的解决我国农村土地使用问题，所以在这里提醒广大的农村地区居民，要严格按照土地的使用标准进行操作，以免受到处罚。
（三）建立耕地保护长效机制。
1.耕地保护需要响应粮食安全内涵的深化。新时代粮食安全的价值不仅仅在于充分保障粮食（尤其是口粮）的自给自足，更是要能满足人民对食物消费结构优化、食品品质提升的要求。同时，在世界粮食供需依然不平衡不充分的背景下，保障国家粮食安全才能更好地平衡国内国际两个市场，避免粮食价格“倒挂”对国内农业的冲击。另外，保障粮食安全也是新时期实现乡村振兴、优化农业结构和促进农村三产融合发展的前提。
2.耕地保护需要满足空间新秩序的重塑。随着中央对国土空间规划及其治理体系作出重大决策，耕地保护对于稳定和优化空间开发秩序的作用不言而喻。新时代耕地保护在守住自身空间底线的基础上，还将以缓解不同用途的空间竞争压力，并进一步增强各类空间的衔接共生能力为价值目标。这里的自身空间底线是指划定永久基本农田。缓解空间竞争压力是指处理好耕地保护与建设占用、生态退耕、农业结构调整、污染等关系。增强空间衔接共生能力是指通过耕地的生态与空间功能增强全域的景观、生态产品供给和绿色发展等功能。
3.耕地保护需要推动自然资源整体性利用和治理。耕地与不同自然资源相互依存、相互影响。比如，保障粮食生产需要同时考虑耕地与水资源及光温气候条件的匹配；僵化执行“耕地占补平衡”“占林补林”“占水补水”等管制措施，在实际中常常面临空间上和职能部门间的相互掣肘等。强调耕地的整体性保护有利于解决自然资源整体性利用和治理面临的问题。
长期以来，虽然经济增值和耕地保护都是中央的目标，但耕地保护并不是地方主要考核目标，所以地方只会选择更符合激励的经济增长为目标。耕地保护只是负面清单，只要不“越线”，保护效果并不被地方关注。这是长期以来耕地保护吃力的原因。如果激励机制不优化，耕地保护就很难在地方层面形成“长牙齿”的硬举措。
目前，中央在发展战略上出现了一些调整，比如对农村集体和农民的进一步放权、对生态文明及可持续发展的更加重视、国家进一步推动简政放权等等。这些都为耕地保护体制机制优化提供了条件。
当前的问题是，如何发挥这些体制机制上的变化来建立健全耕地保护长效机制？这里面有四个发展方向：
1.促进地方在耕地保护上主动作为。实践中，国家应更多支持激励地方政府积极创新。2.推动市场在耕地和相关土地要素的配置过程中起决定性作用。从目前看，中央通过增量指标严格管控、重点考核土地节约集约利用，但将土地要素过程管理的自由度让渡给地方，使市场在这个过程中能够发挥更重要的作用。3.促进农民和民众参与治理，形成监管闭环。近年来中央加大了推进城乡统一建设用地市场的改革力度，本质上是对乡村社会进一步的赋权、放权，也是赋予了农民对地方政府的监督的权力。4.推动政府职能部门从以前的碎片化治理向整体性治理转变。这主要是解决不同职能部门在耕地保护中的相互掣肘，促使其在耕地的保护、建设、规制和监督等过程中形成合力。耕地保护要避免僵化执行“耕地占补平衡”“占林补林”“占水补水”等政策，主动解决跨部门合作上难题。
建立健全耕地保护长效机制需要政策匹配和监督有力：
首先，耕地保护需要匹配最合适的政策。如果以空间属性来划分耕地保护任务，耕地保护需要解决三大任务。一是守住耕地空间底线；二是缓解耕地与其他用途在空间上的竞争；三是增强耕地保护与其他用途在空间上的衔接共生。耕地保护的政策可以分为强制型和激励型两类。前者主要是指通过空间规划、指标计划和用途管制等进行耕地强制性分区及管制，后者主要是指通过财政购买、市场交易等激励不同主体对耕地的主动保护。
对于守住耕地空间底线的任务，需要以管控型政策工具为主，主要包括空间规划中永久基本农田划定，粮食生产功能区和重要农产品生产保护区内耕地严格管控，并严格落实年度耕地保有量、建设用地指标等，加强农转用审批等；对于缓解耕地与其他用途空间竞争的任务，要以激励型政策为主，主要包括占补平衡、增减挂钩等指标的跨区域调剂，新增耕地的补偿机制、土地生态补偿等；对于促进耕地与其他用途空间衔接共生的任务，可采取强制型与激励型相辅相成的政策组合，比如“藏粮于地”“藏粮于技”“土地整治+”“以奖代补”等政策创新，进一步推行耕地储备库、耕作层表土剥离、耕地轮作和休养等。
其次，耕地保护政策还需要有力的监督。除了根据《中华人民共和国土地管理法》进一步做好法定的耕地保护管理和监督工作之外，还可以在政府和社会两个维度上创新监督政策。从政府职能维度看，在现有《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的基础上进一步明确地方各级政府目标责任考核、推动行政执法检查和自然资源督察的覆盖面和落实等，是第一道监管闭环。从社会治理制度看，发挥农村集体和广大农民的监督积极性和责任心，开展诸如“田长制”“耕地保护基金”等政策创新，是第二道监管闭环。此外，在监督中充分发挥遥感监测、大数据预测等技术手段，或者通过倡导耕地保护的社会新价值、结合村规民约等非正式制度来重塑具体责任主体的激励结构，也是政策工具箱中的重要内容。
各乡（镇）要按照护资源和保发展的要求，创新推动耕地保护新举措。
四、工作步骤
（一）自查阶段（2023年7月25-7月28日前）。各乡（镇）人民政府、经开区区管委会、组织开展对本辖区的违法违规占用耕地、耕地流向其他农用地、补充耕地问题项目等开展自查，研判问题，制定切实可行的整改措施，并报进贤县耕地保护领域突出问题专项整改工作市级专班办公室。
（二）整改阶段（2023年7月29日-8月20日前）。各地按照整改工作方案要求倒排时间，抓紧整改。卫片执法问题整改；耕地流出；补充耕地问题项目整改，需在2023年8月25日前完成。各乡（镇）、经开区、在全面完成整改后，形成整改工作报告并以乡（镇）人民政府名义函报进贤县耕地保护领域突出问题专项整改工作县级专班。
（三）抽查阶段（2023年8月21日-8月25日前）。由进贤县耕地保护领域突出问题专项整改工作县级专班派出工作组，对各地整改情况进行抽查。
（四）总结阶段（2023年8月26日-9月1日前）。进贤县耕地保护领域突出问题专项整改工作县级专班办公室在全面总结全县专项整改工作的基础上，结合抽查情况梳理汇总，形成全县耕地保护领域突出问题专项整改工作报告报市自然资源和规划局。
五、工作要求
（一）高位推进，强化组织调度。保障国家粮食安全的根本在耕地。党的二十大强调，要全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线。各乡（镇）政府要坚决遏制耕地“非农化”，有效防止耕地“非粮化”，按照“党政同责”的要求，切实担负起耕地保护主体责任，落实耕地保护，严格属地管理，在耕地保护和粮食安全责任制考核中，避免出现“一票否决”情况。各乡（镇）政府、经开区主要领导要亲自过问，分管领导要具体抓，狠抓责任落实，科学制定方案，细化工作任务，扎实推进整改，确保各项工作落实到位。
（二）加强督导，健全工作机制。组建进贤县耕地保护领域突出问题专项整改工作县级专班，建立整改工作日常监督检查和调度联席会议机制，定期召开调度推进会，加强对各乡（镇）、经开区相关工作的督促指导，着力解决耕地保护领域突出问题整改。适时开展专项督查、重点督导、不定期抽查，建立月调度制度，对重点整改事项进行挂牌督办，确保整改工作落实到位。要相应建立专项整改工作机制，建立工作台账，将整改任务落实落细，定期报告整改工作进展，按时保质保量完成整改任务。
（三）一地一策，精准实施整改。坚持“实事求是、先易后难”原则，有计划、有节奏、有步骤地推进专项整改。对成因复杂的历史遗留问题，加强分析研判和风险防控，一事一议。在尊重群众意愿、维护群众权益的前提下，分类施策，审慎稳妥推进问题整改，不搞“简单化”“一刀切”。
（四）严肃问责，明确整改时限。认真对照问题清单，落实整改要求，坚持保质保量原则，倒排工期，挂图作战。对立整立改和能够限期整改的问题必须即刻着手、限时整改。
