一、起草背景

贯彻新修订《中华人民共和国行政处罚法》的需要。2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过了《中华人民共和国行政处罚法》，并将于2021年7月15日正式实施。新修订《中华人民共和国行政处罚法》对关于“不予处罚”的适用情形进行了扩展，增加了“初次违法且危害后果轻微并及时改正，可以不予行政处罚”以及“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的规定。因此，贯彻新修订《中华人民共和国行政处罚法》精神，有必要就如何适用不予行政处罚作出统一规定。

落实《江西省优化营商环境条例》的需要。2020年11月25日，省第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《江西省优化营商环境条例》明确规定，“省人民政府有关部门应当建立市场主体轻微违法违规经营行为免罚清单，明确可以不予行政处罚的轻微违法违规经营行为的具体情形”。落实《江西省优化营商环境条例》规定，要求省级政府部门积极探索建立轻微违法行为免罚清单制度。

总结各地探索“免罚清单”制度经验的需要。目前，上海、天津、重庆、浙江、江苏、湖北、安徽、海南等省市先后出台了“免罚清单”，我省新余、宜春、九江、南昌等地市场监管部门也相继制定了“免罚清单”，实施以来均取得了良好的法律效果和社会效果。但各地的“免罚清单”有多有少，标准不一，且着重考虑对初次违法进行免罚，因此，有必要制订全省统一的市场监管领域“免罚清单”，在维护法律法规刚性权威的同时，法律赋予的实施以“温度”。

二、起草过程

按照我省贯彻落实《江西省优化营商环境条例》任务分工，省市场监管局是全省建立轻微违法行为“免罚清单”制度的两个先行单位之一。同时，探索建立健全市场监管领域轻微违法行为“免罚清单”制度，也列入了省市场监管局2021年重大行政决策事项目录清单和“10+N”惠民实事项目。为更好发挥大专院校法律专家的专业优势，借力智库作用为市场监管法治建设建言献策、排忧解难，省市场监管局法规处将探索建立健全市场监管领域轻微违法行为“免罚清单”制度作为课题，联合江西财经大学法学院开展研究。

今年5月份正式启动以来，参考借鉴兄弟省市的一些做法，总结提炼我省部分地市先行先试取得的经验，省市场监管局法规处起草了《江西省市场监管领域轻微违法违规经营行为不予处罚指导意见》（草稿），配合江西财经大学法学院起草的《江西省市场监管领域轻微违法违规经营行为不予处罚清单》（草稿），联合赴南昌、宜春、新余等地开展了调研座谈，了解各地已出台“免罚清单”的实施情况、存在问题，广泛听取基层一线市场监管人员的意见建议，座谈会也特意邀请了各地法院、检察院、司法、工商联和市场主体代表参加，共同为完善“免罚清单”制度出谋划策。

在调研基础上，分别形成了《江西省市场监管领域轻微违法违规经营行为不予处罚指导意见（征求意见稿）》和《江西省市场监管领域轻微违法违规经营行为不予处罚清单（征求意见稿）》，向全省市场监管系统并同步通过我局门户网站向社会征求意见建议。在征求意见过程中，经与省药监局沟通，将全省药品监管领域轻微违法行为不予处罚清单增加到全省市场监管领域轻微违法行为不予处罚清单。

7月2日，由江西财经大学法学院牵头组织召开了专家研讨论证会，来自省法院、省检察院、省发改委、省司法厅、省工商联的专家和财大法学院部分学者，以及省市场监管局相关业务处室推荐的基层专家，省药监局相关专家，对两个征求意见稿进行了研讨。经充分采纳吸收与会专家学者的意见建议，以及前期收到全省市场监管系统反馈的意见建议，最终形成《江西省市场监管领域轻微违法行为不予处罚指导意见（送审稿）》和《江西省市场监管领域轻微违法违规行为不予处罚清单（第一版）（送审稿）》，于7月29日经省市场监管局党组会议审议通过。为提高免罚清单制度的执行力，经商省司法厅，省市场监管局、省司法厅于8月12日联合印发《江西省市场监管领域轻微违法行为不予处罚指导意见》《江西省市场监管领域轻微违法违规行为不予处罚清单（第一版）》。

三、主要内容

（一）《江西省市场监管领域轻微违法行为不予处罚指导意见》包括总体要求、准确把握适用条件、严格掌握不予适用情形、严格履行适用程序、建立健全工作机制、强化组织保障六个方面内容。

关于适用条件。在调研中，基层执法人员强烈希望能够对不予处罚的情形进行细化、量化，以便在执法办案中应用。为此，指导意见结合基层执法实践，借鉴部分司法案例，对新修订《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条所规定的三种不予处罚情形的适用条件，提出了细化、量化的认定参考标准，作为适用“免罚清单”的参考。对于“免罚清单”未列入或者按照认定参考标准难以涵盖的情形，强调各级市场监管部门应当按照《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规的规定，根据个案情况，兼顾地区经济社会发展水平、当事人主客观情况等相关因素，经市场监管部门负责人集体讨论决定，对是否符合不予行政处罚条件进行认定。

关于适用程序。指导意见要求市场监管人员在监管执法过程中主动告知当事人适用“免罚清单”的条件，对适用“免罚清单”不予立案、立案后适用“免罚清单”不予行政处罚两种情形作出了规定，并就督促当事人及时改正、积极探索教育方式提出了要求。

关于工作机制。指导意见重点对强化处罚后续监管、统一执法办案尺度、动态管理“免罚清单”提出了要求。由于“免罚清单”制度还处于探索阶段，缺乏不予处罚典型案例，而调研中基层同志强烈建议省局发布不予处罚典型案例，为此，指导意见将适用“免罚清单”不予行政处罚案件纳入执法案卷评查范围，为今后通过评查发现典型案例奠定基础。

（二）《江西省市场监管领域轻微违法违规经营行为不予处罚清单（第一版）》列出了市场监管领域十五个方面共100项不予处罚的轻微违法行为，包括药品监管领域10项。

梳理来源。不予处罚清单（第一版）依据新修订《中华人民共和国行政处罚法》，梳理了省、市、县三级市场监管部门行政处罚权力清单和相关法律、法规、规章具体规定，结合违法行为的性质、情节、危害性以及法律责任，参考其它省市和本省部分设区市的现有规定而制定。

制定原则。不予处罚清单（第一版）对于涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命安全等重点领域以及扰乱公平竞争市场秩序的违法行为，暂不纳入免罚清单。

梳理方法。不予处罚清单（第一版）一方面梳理和列举法律、法规、规章明确规定不予处罚的轻微违法违规行为，在“法律依据”部分列举出具体的法律、法规、规章依据；另一方面依据新修订《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条，对现有法律、法规、规章的一些处罚规定进行解释、细化和补充，进一步明确不予处罚情形，在“法律依据”部分则同时列举《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条和相关法律、法规、规章的具体规定。