【文字解读】《江西省国防动员办公室行政规范性文件管理实施细则（试行）》解读
《江西省国防动员办公室行政规范性文件管理实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》），自2023年6月9日起施行。现将《实施细则》有关内容解读如下：
一、《实施细则》制定背景
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政规范性文件(以下简称规范性文件)制定监督管理工作。2018年国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，2020年省政府出台《江西省行政规范性文件管理办法》（江西省人民政府令第245号）对规范性文件管理提出了更高更具体要求。
今年是新体制下国防动员工作全面开展起步之年。加强我办规范性文件制定监督管理，是全面贯彻习近平法治思想和党的二十大关于“扎实推进依法行政”要求的重要举措，健全依法行政制度体系，对加快推进我省国防动员治理规范化程序化法治化具有重要意义。
二、《实施细则》的主要内容
《实施细则》共8章49条，主要内容如下：
（一）明确规范性文件的概念和管理原则
为解决规范性文件概念模糊不清问题，《实施细则》第二条规定：本细则所称行政规范性文件，是指以省国防动员办公室名义发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在全省范围一定期限内反复适用的公文。
对规范性文件管理原则，《实施细则》分别从内容、形式和程序三方面作出规定。第三条规定：行政规范性文件应当贯彻执行党的路线方针政策和决策部署，坚持社会主义核心价值观，维护国家法制统一，保障法律、法规、规章的正确实施，遵循经济和社会发展规律，符合江西国防动员高质量发展实际需要。第四条规定：行政规范性文件应当符合党政机关公文处理工作规范，名称可以使用“规定”“办法”“细则”“决定”“意见”“通知”“公告”和“通告”等，用语应当规范、准确、简洁，内容应当明确、具体、严谨，具有可操作性。第五条规定：拟订行政规范性文件，应当经调研论证、征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。
（二）完善规范性文件拟订机制
立项和起草程序是规范性文件出台的首要程序，也是工作量最大的一个环节，其内容占《实施细则》篇幅也最多。
明确立项主体。《实施细则》第六条规定：机关职能处需要拟订行政规范性文件的，经军事设施保护处审核，报分管业务的办领导同意并经办主要领导批准后立项。拟订行政规范性文件涉及多个机关职能处的，由内容占比较重的机关职能处或者军事设施保护处牵头申请立项。第九条规定：拟与其他省直部门联合制订行政规范性文件的，应当与其充分协商并达成一致意见才能申请立项。
明确起草主体。《实施细则》第十条规定：行政规范性文件由提请立项的机关职能处作为起草单位负责起草工作。对涉及多个职能处的行政规范性文件，由内容占比较重的机关职能处或者军事设施保护处牵头组织起草。起草单位起草时，可以邀请有关组织、专家等第三方参加，也可以委托有关组织、专家等第三方起草。与其他省直部门联合制订行政规范性文件的，必要时可邀请其参与起草工作。
明确规范性文件正面清单和负面清单。《实施细则》第十二条规定：起草行政规范性文件应当符合下列要求：（一）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，规定其相应的权利和保障权利实现的途径；（二）体现国防动员机关职权与责任的统一，避免部门利益倾向；（三）体现改革精神，科学规范行政行为，加强和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能；（四）体现社会主义市场经济要求，不得设定有地方保护、市场分割或者其他妨碍公平竞争等内容的条款；（五）符合精简、统一、效能的原则，所规定的管理措施和办事程序有利于提高行政效率，方便公民、法人和其他组织；（六）符合本省省情和国防动员实际，能切实解决实际问题，并具有一定的前瞻性；（七）法律、法规、规章规定的其他要求。第十三条规定：行政规范性文件不得规定下列内容：（一）增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具没有法律、法规、规章依据的证明；（三）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；（四）超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；（五）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；（六）其他应当由法律、法规、规章规定的事项。
明确公众参与制订方式。《实施细则》第十五条规定：起草的行政规范性文件直接涉及公民、法人或者其他组织利益的，起草单位应当向社会公布，征求社会各界的意见。对公民、法人或者其他组织权利义务有较大影响的，必要时应举行听证会，当面听取利益相关方意见建议。向社会公开征求意见的，应当通过门户网站、政务新媒体以及其他便于社会公众知晓的途径，公布文件文本及其说明等材料，明确提出意见的方式和期限。向社会公开征求意见的期限一般不少于15日，涉及重大决策的不少于30日。收集征求意见并认真研究后，应当及时向社会公众公开反馈意见收集情况、意见采纳情况和未予采纳的理由。
明确落实公平竞争审查制度。《实施细则》第十六条规定：行政规范性文件涉及特定群体利益的，起草单位应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体和专家的意见建议。涉及企业切身利益或者对其有重大影响的，起草单位应当充分听取有代表性的企业和相关行业协会商会的意见。涉及重大法律问题或者专业技术问题的，起草单位应当听取有关方面的专家或者专业技术人员的意见。
（三）完善合法性审核机制
合法性审核是确保规范性文件合法有效的必要措施。
明确合法性审核主体。《实施细则》第二十一条规定：起草单位在提交主任办公会议审议前，应当将行政规范性文件草案送军事设施保护处进行合法性审查。未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件，不得提交主任办公会议审议。
明确合法性审核时间。《实施细则》第二十四条规定：合法性审核应当保证必要的审核时间，从起草单位送审材料齐备后计算，一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。
明确合法性审核方式。《实施细则》第二十五条规定：军事设施保护处对合法性审核意见应当以书面形式出具意见，不得以会签、参加调研等方式代替。
（四）完善决定和公布制度
决定和公布制度是规范性文件生效的最后环节。
明确审议决定过程。《实施细则》第二十七条规定：行政规范性文件经主任办公会议审议决定后生效。第三十条规定：主任办公会议讨论行政规范性文件送审稿时，由起草单位作草案内容说明，军事设施保护处作合法性审查说明。第三十一条规定：起草单位应当根据主任办公会议讨论和审议的意见，对行政规范性文件草案进行修改，形成行政规范性文件签批稿，报请办领导签发。
明确社会公开要求。《实施细则》第三十三条规定：行政规范性文件签发后，起草单位应当印制下发，秘书处应当及时在单位门户网站上发布。对重要行政规范性文件，还应协调通过省政府公报、省政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视等方式向社会公布。与公众利益密切相关的重要规范性文件，在公布前，还应做好政策吹风和预期引导，与社会公众充分有效沟通，增进共识。在规范性文件公布时，应同步对其政策背景、出台目的、重要举措、新旧政策差异、影响范围、管理执行标准及注意事项、惠企利民举措及享受条件等方面进行实质性解读。未经公布的行政规范性文件，不得作为行政管理依据。
明确施行时间。《实施细则》第三十四条规定：行政规范性文件一般应当自公布之日起30日后施行，载明具体施行日期，但因保障公共安全、社会稳定和其他重大公共利益需要，或者公布后不立即施行将有碍行政规范性文件执行的除外。
（五）完善备案和清理制度
明确规范性文件报备主体。《实施细则》第三十六条规定：行政规范性文件应当自公布之日起15日内，由军事设施保护处向省政府（省司法厅承办）报送备案。第三十八条规定：省司法厅审查行政规范性文件时，认为需要征求有关部门意见或者需要补充说明情况的，由军事设施保护处牵头、起草单位配合在规定期限内回复或者予以说明。
明确规范性文件解释主体。《实施细则》第四十条规定：有下列情况之一的，由起草单位进行解释：（一）需要进一步明确具体含义的；（二）出现新的情况，需要明确适用依据的。
建立有效期制度。《实施细则》第四十一条规定：行政规范性文件载明有效期的，有效期最长不超过5年；标注“暂行”“试行”的行政规范性文件，有效期最长不超过2年。载明有效期的行政规范性文件在有效期届满后需要继续实施的，起草单位应当在有效期届满前商军事设施保护处、秘书处重新公布。
健全动态清理制度。《实施细则》第四十二条规定：实行行政规范性文件动态清理制度。根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级政策文件制定、修改、废止情况，或者上级机关的专项清理工作要求开展行政规范性文件清理工作。对不符合法律、法规、规章或者国家的方针政策，以及不适应经济社会发展要求的行政规范性文件，应当及时修改或者废止。第四十三条规定：根据行政规范性文件清理情况，对行政规范性文件目录和文本及时作出调整并向社会公布。
建立社会监督机制。《实施细则》第四十四条 公民、法人和其他组织认为行政规范性文件同法律、法规、规章或者国家和本省的相关政策规定相抵触的，可以提出书面审查建议。对公民、法人和其他组织提出的书面审查建议，起草单位应当商军事设施保护处研究提出处理意见报经分管业务的办领导审核同意后答复建议人。
明确规范性文件清理主体。《实施细则》第四十六条规定：单个行政规范性文件修改、废止由起草单位负责，军事设施保护处配合。行政规范性文件的全面清理由军事设施保护处牵头组织，相关起草单位配合。
