现就江西省人民防空办公室《关于印发〈江西省结合民用建筑修建防空地下室审批实施细则（试行）〉的通知》（赣人防发〔2021〕15号）做如下解读：
一、制定背景
近年来，我省陆续开展了全省人民防空改革发展情况督查、人防系统腐败问题专项治理和人防专项审计等活动，深入排查违规不建、少建防空地下室，违规减缴、免缴、缓缴人防工程易地建设费等方面存在的突出问题。通过上述活动发现，全省各地在结合民用建筑修建防空地下室审批过程中存在流程不规范、标准不统一、计算口径不一致、自由裁量权过大等问题。为严格执行国家和省有关人防法律、行政法规，进一步加强结建审批工作指导，有效解决在结合民用建筑修建防空地下室审批工作中，政策执行不到位、标准不统一、易地建设审批难把握、建收减免较随意等问题，我办制定了《江西省结合民用建筑修建防空地下室审批实施细则（试行）》（以下简称《审批细则》）。
二、制定依据
主要依据《中华人民共和国人民防空法》《江西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》《江西省人民防空工程管理办法》等有关法律和行政法规。
三、主要内容
《审批细则》包含总则、修建防空地下室审批、易地建设审批、竣工验收及核查、附则，共五章二十六条。
《审批细则》主要是对结建审批的区域范围、战时功能确定、易地建设条件和依据、分期建设和分栋验收、竣工验收核查等内容进行了规范，对以往概念模糊、规定不一致的内容进行了统一释义。明确和规范的内容适用于我省结合民用建筑修建防空地下室审批，有利于规范人防行政审批，也解决了长期困扰基层实施“结建”审批的一些疑难点问题，是为基层办实事的重要举措。
（一）明确了结建区域范围
《审批细则》第二条明确了结建区域范围，并结合国土空间规划最新要求，提出了集中建设区替代原有城市规划区的概念，明确本细则所称“结建”审批是指按照国家和省有关规定，对国家人民防空重点城市（设区市）、省级人民防空重点城市（县、市、区）中心城区集中建设区、经济发达镇集中建设区规划范围内，规划范围外的开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区内，结合城市新建(含改建、扩建，下同)民用建筑修建防空地下室和地下空间开发兼顾人防要求进行的各类审批活动。
（二）重申了民用建筑的定义
按照《江西省人民防空工程管理办法》最新规定进行了调整，取消了文化创意、软件开发、物流园的表述，规定民用建筑是指除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产经营性建筑。
（三）明确了地面总建筑面积的界定途径和标准
与省自然资源厅联合印发赣人防发〔2021〕14号文，将地面总建筑面积的界定纳入建立健全人防规划融合和建设管理相关机制的工作内容，明确规定地面总建筑面积以自然资源主管部门或行政审批局批准的项目建设工程规划方案总平面图经济技术指标中明确的地上总建筑面积为准。
（四）明确了依法应修建防空地下室民用建筑类型
《审批细则》第五条将依法修建防空地下室的民用建筑分为两大类，一是住宅类；二是其他民用建筑类，其他民用建筑类主要分为行政办公类、司法类、文教类、体育类、医疗类、科研类、商业类、交通类、金融类、展览类、观演类、通信广播类、生活服务类、宗教民政类等14类。
明确规定工业建设项目中的办公楼、实验楼、科研楼、设计楼、会堂、图书馆、宿舍、娱乐用房、招待所、食堂、培训中心、门卫室等非生产性用房，应当修建防空地下室。
赋予了设区市人防主管部门对规定以外未明确的其他特殊特殊建筑进行公示认定的权力，明确了认定流程。由设区市人防主管部门参照同类建筑类型进行认定，并在门户网站上公告7个工作日后，报省人防办备案，可以列入依法应修建防空地下室的范围。
（五）明确了依法不需要修建防空地下室的建（构）筑物范围
为大力优化营商环境，进一步减轻企业负担，在充分学习借鉴外省经验做法的基础上，《审批细则》第六条将不需要修建防空地下室的建（构）筑物范围分为五类，一是生产厂房及其配套设施；二是农、林、牧、渔类生产性项目；三是公益性建筑；四是构筑物；五是其他建筑物。
赋予了设区市人防主管部门对规定以外未明确的其他特殊特殊建筑进行公示认定的权力，明确了认定流程。由设区市人防主管部门参照同类建筑类型进行认定，并在门户网站上公告7个工作日后，报省人防办备案，可以列入不修建防空地下室的范围。
（六）规范了实施分期建设的具体流程
分期建设是建设单位在实施项目建设过程中比较常见的行为，允许分期建设是适应房地产发展客观实际，但也需要防止建设单位在分期建设过程中，对承诺放在后期集中建设的防空地下室因项目因破产或者烂尾等导致无法履约。为此，学习借鉴了外省提供银行履约保函来确保“结建”义务得到落实。
《审批细则》第十条规定：防空地下室应当与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设、同步验收。民用建筑建设项目应当按一次性整体规划的地面建筑总面积计算应建防空地下室面积，并满足相关战术技术规范要求。
项目分期建设的，应当优先在先期修建防空地下室，先期多建的防空地下室建筑面积可在同一项目的后期建设中抵扣。确需在后期建设集中修建的，建设单位应经当地人防主管部门同意，提供与先期应建防空地下室易地建设费等额的银行履约保函，并作出书面承诺的，待后期集中修建的防空地下室办理竣工验收备案手续后，可退回银行履约保函。
建设单位无正当理由不履行承诺的，人防主管部门应责令其限期补建防空地下室，逾期未补建的应启动银行履约保函补缴易地建设费程序，并对建设单位拒不履行人防“结建”义务的行为依法依规作出处罚，对其失信行为进行相应惩戒，及时向社会公布并向有关信用管理部门推送失信信息。
（七）明确了战时功能和防护等级的确定原则
防空地下室的战时功能和防护等级对于提升人防工程综合防护能力、优化防空地下室布局和结构意义重大，但以前的文件规定只对物资库修建比例有限制，具体到每个项目并未明确如何确定工程类别，基层人防主管部门审批时自由裁量权较大。《审批细则》第十一条对党政机关、战时生活保障部门、医疗机构、群众防空组织组建部门、重要经济目标单位等新建地面民用建筑时，结合修建防空地下室的战时功能进行了明确，应对应修建一等人员掩蔽工程、专业队工程或医疗救护工程。
重申了配建物资库的标准。国家人防重点城市每个建设项目应建防空地下室建筑面积每达20000（含）平方米、省级人防重点城市和经济发达镇每个建设项目应建防空地下室建筑面积每达10000（含）平方米可配套修建一个单元物资库。
明确了人防工程甲类、乙类划分原则。设区市本级、赣江新区直管区结合民用建筑修建防空地下室全部按甲类标准（防核武器、常规武器和生化武器）审批。南昌县、新建区、湾里管理局、湘东区、南康区、广丰区、赣县区、东乡区、柴桑区、余江区、广信区等已撤县设区的结合民用建筑修建防空地下室按甲类标准审批，今后撤县改区的自政府公告之日起参照执行；其它县（市、区）按乙类标准（防常规武器和生化武器）审批。县级应战应急救援指挥中心修建的防空地下室按甲类标准审批。
（八）明确了政策折抵的相关内容和原则
《审批细则》第十三条鼓励原“结建”义务为修建二等人员掩蔽工程的建设单位，修建医疗救护工程的，可按170%的比例折算二等人员掩蔽工程建筑面积；修建防空专业队工程及其他抗力等级五级的人员掩蔽工程、区域电站、区域供水站、食品站、核生化监测中心，可按140%的比例折算二等人员掩蔽工程建筑面积。此次细则将高等级的区域电站、区域供水站、食品站、核生化监测中心也纳入可折抵的范畴。
明确了原“结建”义务为修建防空专业队工程、医疗救护工程以及一等人员掩蔽工程的不享受折算优惠政策。
新建民用建筑按照人防通信警报布点规划，同步建设建筑面积不少于25平方米的人防通信警报设施专用机房。每个人防通信警报设施专用机房可折抵防空地下室建筑面积100平方米。
（九）新增了易地建设条件和适用减免的原则
易地建设核实是结建审批的重要内容，在人防专项审计中，各级人防办反映最多的就是建设单位出具的地勘报告真伪难以判定，审批有风险；有的建设项目应建面积小，建设成本高，或者有的项目按照标准单元配置后结余的面积小，不经济不合理。
《审批细则》第十五条明确在法定规定的4条易地建设条件基础上，新增了5条易地建设条件，分别是所在地块被禁止、限制开发利用地下空间的；所在地块详细规划确定的已建人民防空工程已满足国家或省有关人民防空规划控制指标要求的；按照人民防空规划要求，重要经济目标区域内或其周边区域不适合建设的；应建防空地下室面积小于1000（含）平方米的；应建防空地下室按照防护单元标准合理划分后，剩余面积小于1000（含）平方米的部分。
按照权利与义务对等的原则，明确了易地建设费减免优惠政策使用的易地建设条件范围，防止出现建设单位利用省办出台新增的5条易地建设条件逃避履行人防义务的情形。《审批细则》第十八条规定，经相关有权部门认定的保障性住房、学校、医院、养老机构等项目，符合第十五条第（一）（二）（三）（四）款防空地下室易地建设条件规定的，经当地人防主管部门批准，可按照国家规定享受易地建设费减免优惠政策（详见附件5）。符合第十五条其他易地建设条件的可申请易地建设，但应足额缴纳防空地下室易地建设费，不适用易地建设费减免优惠政策。未批先建的项目一律不享受易地建设费减免优惠政策。
（十）新增竣工验收核查环节
人防专项审计发现，大部分市、县人防审批无闭环措施，尤其是易地建设审批，少数建设单位利用政策漏洞，通过提供虚假地勘报告办理完易地建设手续后，又在事后建设了普通地下室。
《审批细则》第二十条规定人防主管部门参加民用建筑联合竣工验收，根据“多测合一”人防测绘数据，复核防空地下室应修建面积和实际修建面积。当实际修建面积少于应修建面积时，由建设单位补建防空地下室或者补缴少建部分的防空地下室易地建设费。
经批准易地建设的项目竣工时，地面民用建筑实测建筑面积多于报建审批时的建筑面积，建设单位应当补缴防空地下室易地建设费。
（十一）新增准许分栋验收的规定
随着地面民用建筑验收改革，地面建筑达到验收条件后，防空地下室还未同步竣工验收，建设单位无法办理交房手续，出现建设单位或业主上访投诉的情况，为有效解决这一问题，参照分期建设的做法。《审批细则》第二十一条规定民用建筑建设项目防空地下室未竣工验收，但地面单体建筑需提前办理验收手续的，可参照分期建设的做法由建设单位提供对应的银行履约保函和书面承诺，人防主管部门可在工改系统内，对建设单位申报验收的单体建筑选择“不涉及人防工程”，准许先行通过验收。
