简易注销登记是提升市场效益的重要机制

　　中国社科院法学所商法室主任，研究员，博士生导师 陈洁

　　效益原则是市场主体参与市场活动的出发点和落脚点，也是市场监管主体履行管理职责的重要价值取向。随着我国“放管服”改革的深入和营商环境的优化，市场主体因高效准入而数量骤增。与此相应，如何畅通退出路径，尽快使出现解散事由或终止经营活动的市场主体能够便捷地退出市场，降低制度成本，避免资源浪费，也成为我国市场主体登记领域急需解决的重大课题。《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》）总结近年来我国商事注销登记的改革成果，区分不同情形，在合理分流“应当注销”、“可以注销”和“依申请注销”类型的前提下，及时推出简易注销登记方式，为符合特定情形的市场主体高效顺畅地退出市场提供了法律供给，也为解决长期以来市场反映突出的“注销难”问题开辟了新思路。 

　　首先，简易注销登记体现了实践创新与制度构建的有机统一。 

　　面对“双创”战略驱动引发的市场主体数量的“井喷式”增长，原国家工商总局（2018年3月起组建为“国家市场监督管理总局”，以下简称“市场监管总局”）按照国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》的精神，从2015年4月起，分别在上海市浦东新区、江苏省盐城市、浙江省宁波市、广东省深圳市启动简易注销试点。同年9月，改革试点地区扩大到天津、内蒙古、浙江等7个省区市。基于地方先行先试的积极摸索，2016年12月，原工商总局作出《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》，自2017年3月起在全国范围内全面实行企业简易注销登记改革并取得良好成效。据统计，2017年全国企业注销数量大幅攀升，同比增长27.6%。2018年以来，市场监管总局在总结经验基础上，又选择部分地区开展进一步完善简易注销登记改革试点。在简易注销登记改革实践取得良好成效的基础上，《条例》及时将实践创新成果上升到制度层面，从简易注销登记的基本理念到具体制度进行体系化的设计，实现改革创新和制度构建的有机统一。具体而言，《条例》在厘清市场主体不同注销情形的前提下，从简易注销登记的适用条件、简易注销登记的实施程序、不适用简易注销登记的特殊主体等方面构建了简易注销登记的制度框架与实施规则。从简易注销制度的生成机制来看，简易注销登记的推出不是逻辑推演的结果,而是实践经验积累的结果，体现了改革创新与制度规范之间本质上的系统关联和实践上的机制互动。正是这二者的有机统一，使《条例》及呈现其中的简易注销制度更加注重整体性和协同性，更好地统筹市场力量、平衡各方利益、调节社会关系，最终实现市场经济机制的有效运行和监管效益的最大化。 

　　其次，简易注销登记实现了程序便捷与风险防控的有效结合。 

　　实践中，许多企业处于“僵尸”状态却不进行注销登记，主要受限于司法的程序性约束与注销登记的不经济性。毋庸讳言，我国市场主体注销登记实践中存在的程序繁琐拖沓、规则制定缺乏差异化等弊端，在相当程度上损害了市场主体的营业自由和市场监管效益。此次《条例》秉承“实现登记便利化，降低制度性成本，减轻企业负担”之宗旨，明确规定市场主体未发生或已清偿债权债务、职工工资、社保费用、应缴税款等，书面承诺承担相关法律责任并按规定公示的，可按简易程序办理注销，其中个体工商户无需公示。简易注销登记的具体程序规范如下：（1）市场主体首先将《全体投资人承诺书》及注销登记申请在国家企业信用信息公示系统公示，该阶段公示期为20日。（2） 市场主体在公示期届满之日起20日内即可向登记机关申请注销登记。（3）个体工商户按照简易程序办理注销登记的，无需公示，由登记机关将个体工商户的注销登记申请推送至税务等有关部门，有关部门在10日内没有提出异议的，可以直接办理注销登记。而按现行《公司法》及《公司登记管理条例》等规定，公司按照普通注销程序申请注销登记的，应当提交注销登记申请书、公司决议、清算报告、清税证明等材料。与普通注销程序相较，简易注销登记是将普通注销程序中需要提交的公司作出解散的决议（决定）、清算报告等文书合并简化为《全体投资人承诺书》，承诺书的内容涵盖了全体投资人决定企业解散注销、组织并完成清算工作等内容。这样的合并处理，实际上是基于市场实践中相当多的市场主体领取营业执照后并未开展经营活动（简称未开业）或者申请注销登记前并未发生债权债务或已将债权债务清算完结（简称无债权债务），考虑到这些企业不需交税或无债权债务，故普通注销登记中诸如清税证明、清算组备案证明、刊登公告等相应程序对这些企业而言，可作必要的删减。当然，为了避免简易程序的过于简化可能引发的风险，《条例》也采取以下监管措施以控制风险：（1）明确规定不适用简易注销程序的情形，具体包括市场主体注销依法须经批准的、市场主体被吊销营业执照、责令关闭、撤销，或者被列入经营异常名录的企业不适用简易注销程序。（2）市场主体必须是未发生债权债务或者已将债权债务清偿完结，未发生或者已结清清偿费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金、应缴纳税款（滞纳金、罚款）。（3）全体投资人（应指注销申请人与清算义务人）书面承诺对债权债务清理文件及材料的真实性负责。（4）《条例》规定了虚假登记的失信惩戒机制。综上可见，简易注销登记通过对特殊类型企业实施差异化的制度安排，从而使不同注销程序繁简适度、层次得当，其目的是降低企业退出成本，提高政府监管效能，本质上是追求在市场的发展与监督管理的需要之间，寻求一个合理的平衡点。因此，一定意义上，简易注销登记制度是通过程序便捷与风险防控的有效结合，实现了对市场效率的提升与维护。 

　　第三，简易注销登记展示了市场主体意思自治与适度行政管理的良性互动。 

　　我国经济体制改革乃至全面深化改革的核心问题就是处理好政府和市场的关系，努力实现市场在资源配置中起决定性作用并更好地发挥政府作用。为了充分发挥市场的作用，《条例》推出的简易注销登记是以市场主体自主申请为原则、自愿承诺为基础作为支撑市场主体意思自治的主线。其一，对于那些符合简易注销条件的市场主体究竟是适用普通注销程序抑或简易注销程序完全由市场主体自主加以选择。在提交简易注销公告开始至正式提交简易注销登记申请期间，市场主体还可以主动撤回简易注销公告。其二，申请简易注销登记的核心是由全体投资人自主做出承诺。这一单方意思做出承诺保证的行为是市场监管部门对市场主体实施监督管理的依据。至于登记机关在简易注销机制下的职责主要限于以形式审查方式认定申请主体是否存在“不适用简易注销登记条件”、“公告期内被提出异议”、“公告期内未被提出异议”等相关情形，进而分别作出“不符申请条件”、“不予简易注销登记”、“准予简易注销登记”的决定，而无须实质介入申请主体内部的各种关系中。但当发现申请企业存在隐瞒真实情况、弄虚作假骗取注销登记的情形，市场监管部门可以主动依法作出撤销注销登记等处理。这种简易注销机制一方面是充分发挥市场主体的主观能动性，以申请简易注销登记主体的信用担保为基础推进注销登记的便捷化；另一方面，行政管理部门对公示信息的可信赖性采取了折衷审查主义模式，既厘清了民商事关系与行政关系的法律边界，也实现了行政管理的适当性。这两方面的结合使简易注销登记展示了市场主体意思自治与适度行政管理的良性互动。 

　　概而言之，简易注销登记是我国市场主体登记制度改革在市场出清环节的制度创新，是提升市场效益的重要制度安排。从未来进一步完善简易注销机制而言，尚需从体系化的视角对《条例》中的市场主体强制退出和歇业登记等制度的衔接问题予以通盘考虑。至于适用简易注销程序的实质要件，例如债务清洁、未开业的具体标准等，也需细化相关配套规则。此外，为防止行政管理部门滥用简易注销职权，需要考虑为利益相关者及错误注销的主体提供相应的救济途径。