一、起草背景

党的十九大报告明确提出：“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。习近平总书记在十三届人大二次会议时提出：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。”2019年10月24日，中办、国办印发《在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（厅字〔2019〕48号）。

三条控制线作为国土空间规划的核心要素和强制性内容，作为统一实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要基础，需要通过编制和实施国土空间规划对三条控制线进行统筹优化，实现精准落实落地。省委、省政府对此高度重视，刘奇同志专门作出批示：“要结合我省实际，认真贯彻落实”，炼红同志、小平同志要求在各级国土空间规划中划定落实三条控制线。为深入贯彻习近平总书记重要指示和党中央、国务院部署要求，根据省委省政府要求，省自然资源厅牵头代拟江西省贯彻落实意见，形成《江西省关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》（以下简称《实施意见》）。期间，征求了省发展改革、省工信厅、省水利厅等25个省直部门，11个设区市人民政府，11个设区市自然资源局意见，共收到24条意见，其中采纳意见18条，不予采纳意见6条。《实施意见》经省委深改委第10次会议研究通过，已印发实施。

《实施意见》是指导我省三条控制线划定落实的顶层设计和政策依据，对于促进全省生态文明建设和保障经济社会高质量发展具有重要意义。

二、主要内容

《实施意见》共分四个部分13条：

第一部分：总体要求。贯彻落实国家关于统筹划定落实三条控制线工作的总体要求，明确指导思想，确定工作任务。

第二部分：分级划定，确保精准落地。按照生态功能划定生态保护红线、保质保量要求划定永久基本农田、集约适度和绿色发展要求划定城镇开发边界，结合各级国土空间规划编制和管理要求，省级规划总体统筹、市县级规划科学划定、乡镇级规划严格落实，将三条控制线纳入全省国土空间规划“一张图”，自上而下、上下结合实现三条控制线的科学有序划定和精准落地。

第三部分：协调解决冲突，明确管控规则。从协调解决矛盾、严格生态保护红线管理、严格永久基本农田管理、规范城镇开发边界管理和建立适时维护机制5个方面，明确了三条控制线出现边界矛盾时协调解决的基本原则，以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界的管控规则和适时维护机制。

第四部分：强化保障措施，严格实施监管。从加强组织保障、严格实施管理、严格监督考核3个方面，明确了省级部门与地方的责任。建立国土空间规划“一张图”信息系统，实现部门信息共享。通过国土空间规划实施统一严格管理，开展三条控制线实施监测和监督检查，将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。

三、主要特点

一是分级统筹划定三条控制线。在省级层面，确定全省三条控制线的总体格局和重点区域，明确面积和规模，示意性划出管控范围，提出市县划定任务和管控要求，明确边界矛盾协调解决规则。在市县层面，落实省级规划确定的三条控制线划定任务，具体划定三条控制线的空间范围并明确坐标界线。在乡镇层面，通过乡镇和村庄规划严格落实三条控制线。按照分级划定三条控制线的思路，既有效落实国家要求，有效保证三条控制线逐级刚性传导，又力求符合地方实际，确保三条控制线划得好、落得下、管得住。

二是分类制定差别化的管控规则。按照优先保障国家生态安全、粮食安全、国土安全的要求，针对三条控制线的不同功能属性，制定了差别化的管控规则。明确在生态保护红线内，除自然保护地核心保护区外的其他区域，允许进行的8类有限人为活动；永久基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途，涉及占用生态保护红线、永久基本农田的按要求报国务院审批；在城镇开发边界外制定正负面清单制度，满足乡村地区发展需求。

三是严守底线保障发展。《意见》立足江西发展不足的基本省情，在严守底线的基础上，提出了一系列创新制度，充分保障地方发展需求。如，统筹三条控制线与各类线性基础设施的布局，留出线性基础设施廊道，为重大基础设施建设预留空间；明确允许占用永久基本农田的项目类型；建立城镇留白制度，在城镇开发边界内科学预留空间留白区，在城镇开发边界外明确允许建设的项目类型；结合市县国土空间规划编制，优化城市周边永久基本农田布局，保障市县中心城区必要且合理的发展空间。

解读人：国土空间规划局 伍锡论