《防范和处置非法集资条例》解读
《防范和处置非法集资条例》（以下简称《条例》）于 5 月 1 日起正式施行，《条例》全面规
范了运用行政手段防范和处置非法集资行为，同时也明确了“因参与非法集资受到的损失，由集
资参与人自行承担”。为便于各族群众了解《条例》内容，提高非法集资识别能力和风险防范意
识，自觉抵御非法集资，守护自己的“钱袋子”安全，乌鲁木齐市防范和处置非法集资工作领导
小组办公室（以下简称乌鲁木齐市处非办）对《条例》涉及内容进行了解读。
一、《条例》出台的背景
防范和处置非法集资是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程，关系人民群众切身利益、经济
金融健康发展和社会稳定大局，党中央、国务院对此高度重视。近年来，面对非法集资案件高发
多发态势，各地区各部门采取有力措施严厉打击，化解存量、遏制增量，取得积极成效，但形势
依然比较严峻。出台《条例》，用法治的办法加强重点领域监管，有利于形成齐抓共管、群防群
治、各尽其责、通力协作的非法集资综合治理格局，对于防范化解风险，保护群众合法权益，具
有重要意义。
二、主要内容
《条例》规定国家禁止任何形式的非法集资，对非法集资坚持防范为主、打早打小、综合治
理、稳妥处置的原则。《条例》主要规定了以下内容：
一是健全工作机制。《条例》规定省级人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负
总责，地方各级人民政府建立健全政府统一领导的工作机制，并明确牵头部门。行业主管和监管
部门按照职责分工，负责本行业、领域非法集资的防范和配合处置工作。国务院建立处置非法集
资部际联席会议制度，督促、指导有关部门和地方开展工作，协调解决重大问题。
二是加强预防监测。《条例》突出防范为主的原则，充分发挥行政机关、金融机构、行业协
会商会、新闻媒体、基层群众自治组织以及公民个人等各方面作用，建立健全监测预警、宣传教
育、行业自律、举报奖励等各项制度，扎实做好市场主体登记、互联网及广告管理、资金监测等
工作，以实现非法集资少发生、早发现，从源头上减少非法集资风险。
三是强化行政处置。《条例》规定处置非法集资牵头部门应当及时组织有关部门、机构对涉
嫌非法集资行为进行调查认定，明确了调查处置手段和强制措施，对非法集资的行政、刑事责任，
资金清退以及集资参与人应承担的后果等作了严格规定。《条例》强调，任何单位和个人不得从
非法集资中获取经济利益；非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退集资资金；因参
与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。
四是明确法律责任。《条例》对非法集资人、非法集资协助人、其他相关市场主体以及国家
机关工作人员等单位和个人的违法行为均规定了法律责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三、要点梳理及解读
（一）相关主体。
1.《条例》第三条将非法集资的主体分为非法集资人和非法集资协助人。非法集资人，是指
“发起、主导或者组织实施非法集资的单位和个人”；非法集资协助人，是指“明知是非法集资
而为其提供帮助并获取经济利益的单位和个人”。
2.非法集资定义中提到的“国务院金融管理部门”是指中国人民银行、国务院金融监督管理
机构和国务院外汇管理部门，国务院建立处置非法集资部际联席会议制度。
3.在行政执法主体上，省级政府可以制定实施细则，县级以上政府应当明确防范和处置非法
集资工作机制的牵头部门，有关部门以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构等单位参加工
第1页 共3页 作机制；乡镇人民政府应当明确牵头负责防范和处置非法集资工作的人员。
4.防范主体还包括市场监督管理局、互联网信息内容管理部门、电信主管部门、互联网信息
服务提供者、广告经营者、广告发布者、行业协会、商会、居民委员会、村民委员会、任何单位
和个人。从防范主体的广泛性可看出，《条例》第四条所规定的“国家禁止任何形式的非法集资，
对非法集资坚持防范为主、打早打小、综合治理、稳妥处置的原则”。
（二）具体行为。
《条例》所称非法集资，是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，
以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。根据实际案例来
看，非法集资人通常通过披着合法的外衣或诱骗等方式进行非法集资。对此各族群众要保持高度
警惕，树立正确的投资理财观念，牢记“天上不会掉馅饼”，杜绝占便宜、一夜暴富等心理，通
过合法途径进行投资理财。
《条例》第十九条规定：“对本行政区域内的下列行为，涉嫌非法集资的，处置非法集资牵
头部门应当及时组织有关行业主管部门、监管部门以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构
进行调查认定：
1.设立互联网企业、投资及投资咨询类企业、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资
金互助组织以及其他组织吸收资金；
2.以发行或者转让股权、债权，募集基金，销售保险产品，或者以从事各类资产管理、虚拟
货币、融资租赁业务等名义吸收资金；
3.在销售商品、提供服务、投资项目等商业活动中，以承诺给付货币、股权、实物等回报的
形式吸收资金；
4.违反法律、行政法规或者国家有关规定，通过大众传播媒介、即时通信工具或者其他方式
公开传播吸收资金信息；
5.其他涉嫌非法集资的行为
上述列举了四项非法集资的具体行为，但不限于此，针对非法集资存在不少以合法形式掩盖
非法目的的情形，此处需要贯彻“透过现象看本质”的思路。
（三）清退资金。
非法集资活动一旦“爆雷”，必然涉及众多投资人的维权问题。《条例》第二十五条规定：“非
法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退集资资金。清退过程应当接受处置非法集资牵
头部门监督。任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益。因参与非法集资受到的损失，由
集资参与人自行承担。”
这意味着，如果非法集资参与人的财产不能全部被追回，损失最终由参与人自己承担。也就
是说，国家不会为非法集资活动承担任何经济损失的赔偿、垫付或回购。此次新规，从侧面提醒
大家珍惜自己的财产，谨慎投资，远离非法集资。从群众的角度来看，《条例》通过多重手段织
密了打击非法集资的“法网”，将对不法分子起到震慑和遏制作用。但大家也应当认识到，守好
自己“钱袋子”的最后一关，最终还是要靠自身。在此，乌鲁木齐市处非办提醒广大投资者：擦
亮双眼，谨慎投资，不要迷信高回报高收益，避免落入非法集资的圈套。
参与非法集资毕竟是一种投资行为，投资者应当承担投资风险。集资参与人在投资受损时，
应通过法律渠道理性维权，避免通过过激言论和行为进行维权，防止从“受害人”变成违法者。
《条例》第二十九条中也明确规定：“处置非法集资过程中，有关地方人民政府应当采取有效措
施维护社会稳定。”
《条例》第二十六条规定：“清退集资资金来源包括：（一）非法集资资金余额；（二）非法
集资资金的收益或者转换的其他资产及其收益；（三）非法集资人及其股东、实际控制人、董事、
监事、高级管理人员和其他相关人员从非法集资中获得的经济利益；（四）非法集资人隐匿、转
移的非法集资资金或者相关资产；（五）在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、
第2页 共3页 返点费、佣金、提成等经济利益；（六）可以作为清退集资资金的其他资产。”
不少明星过去为一些非法集资活动代言，按照第五项规定，代言费需要返还，作为清退集资
资金。
（四）法律责任。
1.《条例》以集资金额作为罚款根据。第三十条规定：“对非法集资人，由处置非法集资牵头
部门处集资金额 20%以上 1 倍以下的罚款。”第三十一条规定：“对非法集资协助人，由处置非法
集资牵头部门给予警告，处违法所得 1 倍以上 3 倍以下的罚款。”
2.《条例》没有规定没收违法所得，是因为这部分资金是作为清退资金。第三十二条规定：
“非法集资人、非法集资协助人不能同时履行所承担的清退集资资金和缴纳罚款义务时，先清退
集资资金。”这也充分体现了最大限度保护人民群众合法权益的原则。
转载自乌鲁木齐晚报(汉)/2021 年/5 月/20 日/第 A06 版
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